北京一公司法定代表人因公司存在偷稅等違法問題被阻止出境，將對其作出阻止出境決定的稅務稽查機關告上法庭，結果一審、二審均以敗訴告終。其堅持的一個理由——對公司的違法行為不知情，未得到法院支持。
近日，中國裁判文書網上公布的一個案件引發熱烈關注，該案應該是開了欠稅企業負責人通過訴訟維護出境權的先河。筆者以“阻止欠稅人出境實施辦法”為關鍵詞，檢索幾個權威案例庫，未發現類似的訴訟案例。經過歷時一年半的一審、二審，案件最終以申訴人敗訴而告終，其中的警示、啟示意義凸顯出來。
根據裁判文書網公布信息，該案基本情況如下：
1999年3月22日，艾恩吉公司設立登記，劉慧宇任法定代表人。2012年6月1日和2012年9月13日，北京市密云區國稅局先后對艾恩吉公司作出《稅務處理決定書》和《稅務行政處罰決定書》，認定該公司存在偷稅和虛開增值稅專用發票的違法行為，要求其補繳增值稅845.03萬元，繳納罰款895.87萬元。2012年9月17日，有關行政處理和處罰文書以公告形式送達艾恩吉公司。但該公司一直未予執行。
2012年10月22日，艾恩吉公司被吊銷營業執照。2015年6月9日，密云區國稅局稽查局向密云區國稅局提出請示，要求對包括艾恩吉公司在內的11家企業的法定代表人采取阻止出境措施。同年7月10日，密云區國稅局向北京市國稅局提出申請，申請出境管理機關對劉慧宇采取阻止出境措施。同年7月13日，北京市國稅局向北京出入境邊防檢查總站提交《北京市國家稅務局關于阻止欠稅人陳海燕等8人出境的函》和《邊控對象通知書》，要求阻止劉慧宇等8人出境。同年7月23日，密云區國稅局稽查局向劉慧宇作出《阻止出境決定書》，于2015年9月29日送達。收到這份決定書后，劉慧宇向國家稅務總局提起行政復議。經延期審理，稅務總局于2016年1月7日作出“維持密云區國稅局稽查局所作《阻止出境決定書》”的復議決定。
不服此復議決定，劉慧宇于2016年1月向一審法院提起行政訴訟。2016年11月4日，一審法院判決駁回劉慧宇的全部訴訟請求。劉慧宇再上訴。2017年6月26日，北京市第一中級人民法院就劉慧宇不服密云區國稅局稽查局阻止出境決定及稅務總局行政復議決定一案，作出（2017）京01行終387號行政判決書，駁回上訴，維持一審判決。
劉慧宇在復議和訴訟中均提出，其未參與公司的經營活動，對公司的涉稅違法行為并不知情，因此不應被阻止出境。
顯然，本案的爭議焦點是：作為對公司涉稅違法行為不知情的法定代表人，是否適用我國有關阻止出境的法律法規規定？
對此，法院的審判給出了答案。
一審法院觀點
密云區國稅局稽查局作為偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅、抗稅案件的查處機關，具有對未結清稅款、滯納金，又不提供擔保的有關人員，通知出境管理機關阻止其出境的法定職責。稅收征管法實施細則第七十四條規定：“欠繳稅款的納稅人或者其法定代表人在出境前未按照規定結清應納稅款、滯納金或者提供納稅擔保的，稅務機關可以通知出入境管理機關阻止其出境。阻止出境的具體辦法，由國家稅務總局會同公安部制定。”國家稅務總局和公安部聯合制定的《阻止欠稅人出境實施辦法》第三條第一款規定：“經稅務機關調查核實，欠稅人未按規定結清應納稅款又未提供納稅擔保且準備出境的，稅務機關可依法向欠稅人申明不準出境。對已取得出境證件執意出境的，稅務機關可按本辦法第四條規定的程序函請公安機關辦理邊控手續，阻止其出境。”該辦法第三條第三款亦規定：“欠稅人為法人的，阻止出境對象為其法定代表人。”該辦法第四條第一款規定：“阻止欠稅人出境由縣級以上（含縣級，下同）稅務機關申請，報省、自治區、直轄市稅務機關審核批準，由審批機關填寫《邊控對象通知書》，函請同級公安廳、局辦理邊控手續。”本案中，密云區國稅局稽查局的行政行為認定事實清楚，程序合法，符合上述規范性文件的規定，并無不當。
二審法院觀點
阻止出境措施相對于偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅、抗稅行為，是一種法律責任的承擔方式。針對企業存在的上述違法行為阻止企業法定代表人出境的目的在于督促企業承擔納稅的法律責任。因此，劉慧宇作為艾恩吉公司的法定代表人，提出其未參與艾恩吉公司的經營活動，對該公司虛開增值稅專用發票一事不知情，其并非造成艾恩吉公司欠稅的責任人，不應阻止其出境等主張缺乏法律依據，本院不予支持。
這個阻止欠稅人出境行政訴訟案，對納稅人有警示意義，對稅務機關和法院有啟示意義。
對于納稅人的警示意義
近年來，我國越來越重視誠信體系建設，逐步建立和完善對失信人的聯合懲戒機制，讓重大失信當事人“一處失信、處處受限”，其中包括對稅收違法行為的懲戒。當企業法人出現涉稅違法行為被懲戒的時候，其法定代表人能否以不知情為抗辯理由？
答案是不能，本案例即是證明。如果這種抗辯可以成立，法定代表人制度就失去了存在的意義。
這里需要明確兩個概念：法人和法定代表人。前者與自然人對應，是在法律上人格化了的、依法具有民事權利能力和民事行為能力并獨立享有民事權利、承擔民事義務的社會組織。根據《民法通則》規定，后者指依照法律或者法人組織章程規定，代表法人行使職權的負責人。企業法人有第四十九條規定的情形的，除法人承擔責任外，對法定代表人可以給予行政處分、罰款，構成犯罪的，可以依法追究其刑事責任。
《公司法》指出，法定代表人依照公司章程的規定，由董事長、執行董事或者經理擔任，并依法登記。但《民法通則》并未對法定代表人的任職資格作出過多限制或指導性規定。將于2017年10月1日施行的《民法總則》對法定代表人作了較細致的規定：依照法律或者法人章程的規定，代表法人從事民事活動的負責人，為法人的法定代表人；法定代表人以法人名義從事的民事活動，其法律后果由法人承受；執行機構為董事會或者執行董事的，董事長、執行董事或者經理按照法人章程的規定擔任法定代表人；未設董事會或者執行董事的，法人章程規定的主要負責人為其執行機構和法定代表人。
從這些規定來看，無論對法定代表人的任職資格作了何種規定，只要擔任了企業的法定代表人，就是企業法定意義上的主要負責人，就要承擔相應的責任和后果。我國實行單一的法定代表人制度，一個法人只能有一個法定代表人。根據稅法規定，在實名辦稅、誠信記錄、阻止出境、重大稅收違法案件信息公布（“黑名單”制度）及其他聯合懲戒措施的適用方面，不論企業法定代表人是否實際參與企業的經營、對法人的違法行為是否知情，對涉及法定代表人的懲戒全部適用。
因此，法定代表人可不是隨便當的。目前出于各種理由，隨意拉個人登記為法定代表人的情況仍比較普遍。本案例給那些被虛頂為法定代表人的人敲響了警鐘，不可隨意答應他人請求做法定代表人，以免得小利吃大虧。
對稅務機關和法院的啟示意義
在行政復議和行政訴訟過程中，復議機關和司法機關是否應審查基礎行為？
根據稅收征管法及其實施細則以及《阻止欠稅人出境實施辦法》規定，阻止出境適用對象是“未結清稅款、滯納金，又不提供擔保的”的欠稅人，未限定欠稅類型。不過筆者梳理現行稅法規定，發現大致有三類欠稅：第一類為納稅人正常申報未繳納形成的欠稅，第二類為基于稅收違法行為需要追繳形成的欠稅，第三類為不再符合稅收優惠情形需要追回已享受優惠部分形成的欠稅。本案中的欠稅情形屬第二類。認定欠稅的稅務處理決定是基礎行為，是阻止企業責任人出境決定的前提。
作為行政機關內部的監督和糾錯程序，行政復議理論上應對行政行為進行全面審查。但這里的“全面”應涵蓋何種范圍？有無邊界？筆者認為，應當以行政行為的獨立性作為分界標準。與行政決定和強制執行的關系相類似，稅務處理決定和阻止出境決定雖然也存在關聯關系，但畢竟屬于兩個不同的行政行為，不宜跨越行政行為的獨立性而擴大審查范圍。本案中，復議機關并未對基礎行為進行審查，法院也未指出這種做法不妥。
對于行政訴訟來說，本案的審理和裁判充分體現了司法尊讓原則。在處理稅收爭議方面，基于專業知識方面的局限性，法院秉承中立態度，對基礎行為不主動審查，對稅務機關的事實認定予以尊重。這既是一種必要的退讓，也是遵守司法規律的體現。這是因為，不同的訴訟請求，可能對應不同的適格原告。本案中，稅務處理決定的相對人是艾恩吉公司，而阻止出境決定的相對人是劉慧宇，這是兩個獨立的行政行為，對應不同的行政相對人，即使原告提起這一審查訴求，也應作另案處理。
